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宏观调控中的新国土资源政策
发布日期: 2007-11-30  信息来源:
 

宏观调控中的新国土资源政策

 

2004初,国家针对当时钢铁、汽车等行业生产能力过剩和水泥、纺织等行业潜在生产能力过剩等问题,为控制行业内低水平重复建设,做出了紧缩银根和地根的决策,并于当年4月29日停止了农用地转为建设用地审批,一直到年末。从2005年开始,土地审批作为有效手段,全面参与包括房地产市场在内的宏观调控。国家在总结这一宏观调控工作时认为,存在六个方面问题:一是管住了审批数量,没有管住实际用地数量,2005年全国未批先建占用耕地30.8万亩。二是竞相压低地价甚至零地价出让工业用地,影响了区域协调发展。三是被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则未有效落实,影响了社会稳定。四是土地出让收支不够透明,使用不合理,脱离财政监管。五是土地执法难的问题比较突出。六是耕地保护形式非常严峻。2006年3月份通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出到2010年耕地保有量不得低于1.2亿公顷(18亿亩);2006年9月6日国务院第149次常务会议又指出18亿亩的耕地保有量要保持到2020年而不是2010年。有数据显示到2005年10月31日全国耕地面积为18.31亿亩,同18亿亩耕地保有量相比,2006-2020年这15年可净减少耕地3100万亩,折合到每年为207万亩,而按照历史推算2006-2020年每年自然灾害将减少耕地80万亩,农业结构调整每年将减少耕地20万亩,如果退耕还林等生态退耕面积不减少(2005年最少,为585.5万亩),18亿亩的指标根本无法实现,耕地保护形势相当严峻。

上述这些问题引起了党中央、国务院的高度重视,2006年7月24日,胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议研究经济形势时,明确了加强土地调控的原则和措施。8月31日国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》)。随后有关部门出台了一系列2007年1月1日实施的土地调控政策,统称为“国土新政”。包括《关于调整新增建设用地有偿使用费政策等问题的通知》、《限制用地项目目录(2006本)》和《禁止用地项目目录(2006本)》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《土地利用年度计划管理办法》、《全国工业用地出让最低价标准》、《国有土地使用权出让收支管理办法》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。概括地讲,这些新政策的主要内容是:

一、控制建设用地总量增长

保持18亿亩耕地总量是新政策的核心内容。在控制建设用地总量方面,推出了四项措施。

一是计划管理的范围扩大,就是将年度占用农用地计划扩展为年度所有新增建设用地计划。过去国家只是对农业用地尤其是耕地进行计划管理,对荒草地、废弃地等用于建设不下达指标。南方的一些发达地区一看找到了“出口”,就在未利用土地上搞建设,即“上山下海”,“上山”就是利用荒山坡地,“下海”就是围海造地。2005年全国新增建设用地427.4万亩中,有未利用土地219.3万亩,占51.3%,一半还多。占地就要投入,用地数量越大投资的钱越多,国家对未利用土地不进行管理,投资势头不见减缓的现象就会持续。这也是国家扩大计划管理范围的原因之一。在计划执行的考核上,以实际耕地为准;实际超过计划的,核减下一年计划。

二是土地数量的双向管理钢性化,就是耕地保有量只能多不能少,新增建设用地占用耕地数量只能少不能多。耕地总量不减少、动态平衡是1998年新《土地管理法》确定的,但实施情况并不好。全国打算到2010年耕地不低于19.2亿亩,可是到了2005年降至18.3亿亩。关于土地利用现状数据问题,现在使用的数据是1989年形成的,已经过去17年了,实际情况与统计数字相比已经发生了很大变化。2006年12月7日国务院下发了《关于开展第二次全国土地调查的通知》,要求全国利用三年时间(到2009年10月31日)完成地类、权属、面积、分布情况的调查。调查基础数据经国务院批准后,向社会发布。

新增建设用地不能超过计划指标,是保护耕地的另一手段。

      三是提高了新增建设用地的取得成本。新增建设用地有偿使用费是1998年修订的《土地管理法》规定的一个费种。它将全国2864个县、市(区)级行政单元分为15个等别,每个等确定一个标准。国家决定从2007年1月1日起征收标准提高了一倍,最低等(十五等)由5.00元涨到10.00元/平方米,最高等(一等)由70.00元涨到140.00元/平方米,让新占地变得不再“合算”。该费用的征收对象由依法批准的新增建设用地扩展到未经批准的违法占地,也就是说不管批没批只要实际占用了就要交钱。缴费单位是市县人民政府,并且明确规定不得转嫁由用地单位缴纳,费用来源为土地出让收入,对于出让的土地还好说,收了出让金,费用可以从出让金中列支;对于不出让租赁的,就得由县政府垫付,以后逐年从收取的土地年租金中列支;对于使用划拨土地的,比如体育设施、学校、党政机关办公用地就得由政府掏腰包了。征收范围目前还不明确,需等财政部同国土资源部协商后确定,比较普遍的看法是除新增农民住宅用地以外,所有新占地都要交纳该费用。从以上的规定可以看出,提高新增建设用地有偿使用费标准是冲着县、市(区)人民政府来的,你要是想占地你就得交这笔钱,想多占的就多交钱,抑制的是地方政府的占地热情,逼着你调整用地思路,少占地,不占地,优先安排有收益的经营性建设项目新占地,限制、禁止无收益的项目新占地,眼睛向内看,挖掘原有建设用地潜力。

四是提高征收土地补偿标准。征地补偿问题是这几年全国社会各界反映比较多的问题,为此2006年4月10日国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》,进一步维护被征地农民的权益。《通知》进行了再次强调,并作出了进一步规定:一是提高征收土地补偿的标准(据说要翻一番),将被征地农民的社会保障费用纳入征收补偿安置费用,不足部分由当地政府从土地有出让收入中解决。二是社会保障费用不落实不批准用地。三是地方政府出资开展被征地农民就业培训,同时区分不同对象,因地制宜将失地农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度或纳入农村社会保障体系。四是纠正征地补偿中的违法违规、扰乱征收土地秩序问题,杜绝土地使用者同被征地村、农民直接商谈补偿现象,归还土地征收本色,由政府独家行使征收权,统一掌握新增建设用地数量和进程。

二、限制项目用地规模。

一是严格准入用地项目。2006年12月12日国土部和国家发改委联合发布了《限制用地项目目录(2006本)》和《禁止用地项目目录(2006本)》,目录以国务院批准发布的《产业结构调整指导目录(2005本)》为基础,对用地项目准入进行了规定,旨在加强土地供应政策与产业政策的协调配合,促进土地节约集约利用。《限制目录》共涉及农林业、电力、建材、轻工、医药等14个行业112个小类项目,其中有102个一律不得办理相关手续。6个有条件用地,主要有:省级以下党政机关新建办公楼项目,条件是经省级人民政府批准;小城市和建制镇主干道项目,用地红线宽度(包括绿化带)不得超过40米;小城市和建制镇休闲集会广场项目,面积不得超过1公顷。4个不得占用耕地项目,主要有:机动车交易市场、家具城、建材城等大型商业设施项目、机动车训练场项目。《禁止目录》共涉及钢铁、煤炭、医药、建材等15个行业96个项目,主要有黏土实心砖项目,白酒生产线,酒精生产线(燃料乙醇项目除外),党政机关、国有企业、事业单位新建培训中心项目。

二是控制项目用地规模。国土部发布实施的《工业用地建设用地控制指标》对30个行业新建、改建、扩建工业用地规模进行了规定。30个行业包括纺织业、木材加工业、家具制造业、医药制造业、化学原料及化学制品制造业、工艺品及其他制造业等。控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项指标构成。工业项目投资强度是指使用1公顷土地的最低固定资产投资额,包括厂房、设备、地价款,按市县等别划分;容积率指标是指折合到1平方米土地上最低建筑面积。我县有关产业投资强度和容积率为:纺织业不低于510万/公顷,容积率0.6;木材加工业不低于405万/公顷、容积率0.6;家具制造业不低于480万/公顷、容积率0.6;医药制造业不低于1020万/公顷、容积率0.6;化学原料及化学制品制造业675万/公顷、容积率0.6;工艺品及其他制造业不低于405万/公顷、容积率0.8。建筑系数是指各种建筑物、构筑物落地面积与总用地面积的比值,用百分数表示,全国统一规定不得低于30%。工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。同时要求严格控制厂区绿化率,不得建造“花园式工厂”。

三是为出让工业用地限定最低价。据统计全国工矿用地在整个建设用地总量中长期持续稳定在43%,是耕地减少的主要因素,在拉动投资方面负有责任,危害十分严重。一是工业用地低成本过度扩张,助长了大量低水平重复建设,影响了宏观调控政策的有效实施。二是地区之间竞相压价搞恶性竞争,破坏了公开公平、竞争有序的市场环境,造成了新的区域不平衡,影响了区域协调发展。三是由于土地出让的价格远低于其实际成本,国有土地所有者权益没有得到应有体现,造成了国有土地资产大量流失。四是由于土地取得成本低,一些企业圈占大量土地,建花园式工厂,造成了土地资源的低效利用和闲置浪费。

针对上述问题国家取消了协议供应工业用地,要求所有工业用地必须招拍挂,采用价格调控机制,让市场确定土地使用者,发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》,将全国分为15个等别,最低等(十五等)60.00元/平方米,最高等(一等)840.00元/平方米,该标准2007年1月1日实施。最低价有以下几层含义:1.最低价是全国各市县区都有的,最高标准是最低标准的14倍,基本反映了不同区域的差异。2.最低价是一个底线,不可逾越,凡是出让的,不管是招拍挂,还是原有工业用地补办出让手续都不能低于这个标准。3.标准适用于行政辖区内(包括村庄、集镇)所有国有土地,就是说在榆林每平方米不能低于84元,在燎原也不能低于84元。4.不能以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由进行减价修正。5. 84.00元对应的是50年期的工业用地价格,如果企业选择租赁方式或以较短年期(如10年、20年)使用土地,要以84元为基数折算租金或10年、20年土地出让金,且折算使用的土地还原率不低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率(土地还原率越大,折算出的数额越大,目前五年期存款利率为4.41%)。我县按照4.41%折算的结果是,10年期土地出让金为33.29元、20年期土地出让金为54.91元、年租金为4.19元。6.最低价由土地取得费用、土地开发费用、土地收益和按规定收取的相关费用组成,包括了支付给村、农民的土地补偿安置补助费。

四是加强了国有土地出让收支管理。国有土地出让收入为地方专项收入,原规定用于城市基础设施建设和土地开发,管理和使用中存在一些突出问题,国务院为规范土地出让收支管理下发了文件,财政部、国土部、人民银行出台了配套文件,采用了“伤筋动骨”的方法从收入范围、征收管理、使用范围及顺序三个方面进行了规定。1.扩大土地出让收入范围。规定土地出让收入包括土地使用者支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等全部土地价款。具体范围包括:出让总成交地价款(不包括代征代缴规费);划拨土地转让补缴价款;划拨土地进行经营性建设补缴价款;改变用途、容积率等补缴价款,以及其他有关的收入等。土地租金收入;划拨用地缴纳的征地、拆迁费用一并纳入国有土地出让收入管理。过去只包括出让收益、租赁收益。2.强化土地出让收入管理。从今年1月1日起,土地出让收支全额纳入地方基金预算内管理,缴入地方国库,支出一律预算中安排,实行“收支两条线”。国有土地出让收入征收不在使用收费票据,使用缴款通知书,由土地使用者缴入国库专户。土地使用者不得将征地和拆迁补偿费用直接支付给村集体经济组织、农民和被拆迁单位。3.调整土地出让收入使用范围及支付顺序,重点向新农村建设倾斜。一是征地和拆迁补偿支出。二是土地开发支出。三是支农支出,该项支出是倾斜重点。四是城市建设支出。五是其他支出。五项支出中征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出要确保足额支付,土地开发支出要严格控制,计提农业土地开发资金、农村基础设施建设支出要重点倾斜,逐步提高比例,其他各类支出要严格按预算执行。4.加强监督管理。银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度,确保土地出让收入及时足额上缴国库,支出严格按照财政预算管理规定执行。土地出让收支情况政府要依法向同级人民代表大会报告,接受人大监督。建立土地出让收支报表制度,以便于及时掌握收支状况。

三、责任及追究政策。

一是地方各级人民政府主要负责人对行政区域内耕地保有量和基本农田保护数量、土地利用总体规划和年度土地计划执行情况负总责。

二是实行问责制。对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,追究地方政府负责人的领导责任。

三是监督检查制。一方面建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为。对于监督检查中发现的问题,先由督察专员向省级人民政府提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的,由国家土地总督察依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间,暂停责令整改地区的农用地转用和土地征收。另一方面国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策,依法行政,对土地利用情况的真实性和合法性负责。

四是对一些违法违规行为进行了明确。规定以各种形式给予补贴或返还土地出让金的,属非法低价出让国有土地使用权的行为;规定任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入;规定未依法办理农用地转用审批,国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的,属非法批地行为;单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的,属非法占地行为。

 

    
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